近年来,建筑工程质量事故的接连发生,客观上反映了我国建筑物建设过程所存在的种种质量隐忧,深刻揭示出我国建筑工程在设计、施工以及监督管理等各个环节都存在着诸多影响质量安全的违法或违规现象。公共建筑(publicbuilding)一般指的是供公众使用、为公众提供公共活动的建筑物或者构筑物,是具有明显的公益性、社会性的建筑工程。立足我国公共建筑工程质量现状,以过程监管为视角进行研究,具有重要的现实意义。

一.问题的提出:过程监管与公共建筑工程质量

公共建筑工程的质量和安全,直接影响着社会公众的生命财产安全。近年来,我国公共建筑工程质量问题愈发凸显。据有关媒体统计,仅2007—2012年,全国就有37座桥梁垮塌,致使182人丧生,177人受伤[1]。这些事故不仅严重侵害了公众的生命财产安全,也使公共建筑蒙上了危险的阴影。随着社会快速发展,我国新增建筑量居世界首位,但大多较为“短命”[2],而在其他国家,建筑的寿命通常在近百年。除了因规划设计变更拆除造成的浪费之外,质量问题是我国公共建筑“短命”的主要原因。我国《民用建筑设计准则》中规定,建筑的寿命至少应在50年以上①。而实际上,我国多数公共建筑都未能达到此要求,这暴露出我国公共建筑工程在建设中存在着诸多违法或违规现象。公共建筑工程建设的主要环节包括前期准备阶段、设计施工阶段和后期维护阶段。其中,设计施工阶段是公共建筑建造的重要环节,也是其质量的决定性环节。因此,设计施工过程的法律监管至关重要。

二.我国公共建筑工程过程监管现状

根据《中华人民共和国建筑法》(以下简称《建筑法》)和《建设工程质量管理条例》(以下简称《质量管理条例》)的规定,工程建设主要实行以下监管机制:第一,建设单位在施工前必须取得施工许可证,并办理用地、规划等备案和批准手续;对于施工、勘察、设计和监理单位及相关从业人员也有资质要求①。第二,建筑单位应该依法采用招标的方式对建筑工程进行发包,并不得对建筑工程进行肢解发包。第三,我国实行非强制性的工程监理制度,但《质量管理条例》第十二条规定,国家重点建设工程、大中型公用事业工程等重要工程必须实行监理。第四,建筑安全生产管理主要强调在建设施工过程中对危险的防范等相关安全保护措施。第五,在建筑过程中,各单位对各自承担部分的质量负责,政府主管部门进行监督。可以看出,我国看似有着比较完备的工程质量管理体系,对工程建设的各个阶段和环节都进行了相应的质量管理规定,但是,对于公共建筑这样的特殊建筑,现行制度的效果并不明显。

当前,公共建筑过程监管主要有以下问题:第一,监管的困难性和复杂性。公共建筑往往具有大型、复杂的结构和设施,而工程质量监督是一项精细工作,这导致公共工程建设过程中很多问题难以被发现。公共建筑中大量的隐蔽工程成为监管的难点[3]。第二,监管存在漏洞。公共建筑具有公共产品的特征,投资巨大,少有收益,故而公共建筑工程往往是政府投资建设。尽管近些年来我国大力倡导政府和社会资本合作模式(Public-PrivatePartnership),但仍然不能排除政府在公共建筑建设中的实质性参与。这使得公共建筑投资主体呈现多元化的趋势,一条路、一座桥梁往往会有许多个投资方,其中不仅包括社会私人资本,也包括政府,这使公共建筑的建设主体更为复杂,不可避免增加了监管难度,导致监管漏洞的出现。第三,监管不严。由于公共建筑在建设中地方政府的主导性,使得这类工程的建造不可避免地存在政府意志等因素,实际中存在第三方监管形式化、政府自身监管不到位等情形,造成整体监管松懈,影响工程质量。

三.过程监管不力的主要原因

(一)工程质量监管立法亟待完善

目前,关于建筑工程质量保障的现行立法主要散见于《建筑法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《质量管理条例》等法律法规,主要由《建筑法》和《质量管理条例》来规范。《建筑法》于1998年开始实施,2011年进行了第一次修改,在第四十八条增加了工伤保险的规定,其余内容均未变动。2019年进行了第二次修改,仅对第八条申请领取施工许可证的条件进行了修改。该法作为我国针对建筑活动制定的专门性法律,相比其他规范,具有最高的法律效力,但该法全文只有八十五条,对于复杂、专业的建筑活动中具体工作和注意事项没有作详细的规定。例如其只规定了施工方应对工程施工质量负责,但如何负责、怎样负责等内容并没有规定。《质量管理条例》2000年通过实施,2017年仅对第十一条第一款进行了修改,而对于该条例自身存在的诸如程序、责任追究等问题仍然没有得到解决。

(二)监管主体职责不清

公共建筑的建造,从一开始的立项、审批、选址到勘探设计、材料设备的购买、具体施工建造、验收,再到后期的保养维护,其中涉及多个主体和政府部门的参与。各行政部门都有权进行管理,而多头监管容易导致很多问题。例如,《建筑法》的规定过于模糊,在具体操作中需要制定行政法规或部门规章来具体实施,容易造成规章或规范性文件多而混乱,对建筑建造活动的权责划分不明确,行政权力相互交叉,有利益的时候,各部门会一拥而上争相行使权力,当需要承担责任时候,可能会出现无人担责的情况,容易使公共建筑质量问题监管沦为空谈。根据《质量管理条例》第四十六条的规定,工程质量监督机构一般进行具体的监管工作。实践中,我国的建筑质量监管部门属事业单位,随着机构改革,经费的削减使得监管工作难以维持[4]。同时,我国对于建设工程质量监督机构的职责范围并没有统一的规定,具体实施中,各地方千差万别,不利于工程质量的监管。

(三)监理方的法律地位不独立

我国《建筑法》对监理的监督内容进行了规定①。监理方由建设单位委托,作为工程建设中的主要监督方,贯穿工程建造的主要过程,弥补了事前审核和事后验收的不足。但在实践中,建设方、施工方、监理方由于长期的合作,之间往往会存在千丝万缕的利益关系。质量监管市场为需方市场[5],监理方为了拓展业务保持合作不得不受制于建设方,而建设方可能为了节约资金、缩短工期等使用不合格材料、不规范的工序等等,监理方对此问题可能采取熟视无睹的态度。在追求利益最大化的市场竞争中,这一问题无法避免,由此可能导致监理形同虚设。这样的情况也存在于工程竣工验收过程中②,参与各方无法真正独立,难以保证工程质量。

(四)工程质量责任追究力度不够

近几年来发生的重大公共建筑安全事故中,关于事故原因的官方通报大多集中在超载、自然灾害、日常维护不到位等方面,很少提及桥梁建筑本身质量问题。如哈尔滨阳明滩大桥坍塌事故和河南义昌大桥的坍塌事故中,官方将事故原因分别归于三辆大货车严重超载与车辆违法装载烟花爆竹,丝毫没有提及桥梁本身建造质量是否存在问题,许多专业人士对此提出质疑,但官方并未予解释。同时,在事故责任追究方面,处罚情况大不相同。据媒体统计,2007年至2012年桥梁垮塌事故的问责情况,问责率仅为18.9%[1]。公共建筑质量问题频发的一个主要原因就是违法成本低,我国法律法规中对于建设工程中违法违规的处罚多为责令整改、降低资质等级、吊销执照,罚款上限为100万元,这与相关方违法获得的利益相比差距甚远。现有的处罚力度难以对公共建筑建设中的违法行为产生足够的震慑。

四.我国公共建筑工程过程监管的法律应对

(一)系统性加强工程质量监管立法

保障公共建筑工程质量的根本之道在于法律监管制度的完善和严格执行,要达到这一目标,首先应当从立法层面进行系统性设计,建立完善、严格的法律监管制度,否则严格执法和责任追究将会是无本之木。建议从我国当前建筑行业发展现状出发,着眼于建筑工程质量的严格保障,启动对《建筑法》的全面修改。严格细化各项规定,增强实用性,包括工程质量的监管以及责任的追究,将公共建筑纳入调整范围,以更好地保障公共建筑的质量。同时,应进一步完善配套的行政法规,对建设过程中容易出现的问题进行明确详细的规定,尤其是针对公共建筑质量安全问题,应就工程建设的各个阶段都有严格的质量监管规定,不放过任何一个环节。此外,修改完善相关法律法规亦应高度关注工程质量问题,共同编织一张严密的建筑工程质量监管法网,有效抑制公共建筑质量事故的发生。

(二)扩大工程质量监管范围

公共建筑建设过程监管是防止质量问题,降低事故发生率的最直接有效方式。因此,过程监管应当贯穿于建设过程的每一个环节。首先,要针对工程的设计勘测进行监管,勘测设计方要针对可能出现的问题,对建设方予以明示,并对设计方案进行调整以避免风险,同时,设计还应该就工程具体施工建设中的各项材料以及关键部位的连接方式等进行明确的要求。其次,对于原材料也应该加强监管。我国发生的公共建筑质量事故,有不少是因为建筑材料的原因而引发的,如“瘦身钢筋”“问题电缆”等。因此,建筑材料的质量需要严格监管,实行全生命周期监管,严把质量关。再次,具体施工过程应该严格监管。除原材料外,不少公共建筑质量问题是因为在施工中没有严格按照相关规定,如不合要求的混凝土配比导致混凝土强度无法达到要求,会成为工程质量的安全隐患。最后,由于工程竣工验收中各方法律地位不独立,无法对工程进行严格把控,因此,应该对工程竣工验收活动也进行监管,确保各验收参与方能够科学、客观地按照法律法规规定对工程进行验收。

(三)统一工程质量监管主体

我国的建筑工程监管主体,不仅有政府的多个部门,还有行政机关委托的建筑质量监督机构,同时也包括了工程建造各参与方与监理方。如此众多的监管主体,权责不明确,在监管过程中难以进行有效协调和沟通。因此,应该对公共建筑过程监管的主体进行统一,对其权责进行明确的划分,在其权限内开展工作。应赋予建筑质量监督机构更多的权力,以便其更有效地开展监督工作。由于该机构为政府委托,在行使监管权力时势必会受政府意志的影响,于是在对公共建筑质量进行监管时很难做到客观公正,因此,国家可以设立专项资金作为该机构的资金来源。同时,应由地方政府来委托这些机构对具体的地方公共建筑质量进行监管,这样才能避免这类机构受行政机关的束缚。此外,我国的监理制度也应该进行完善,改革选聘委托机制,严格监理责任,避免监理方与工程投资建设各方的利益关联,让监理方真正发挥监督作用。

(四)加大法律责任追究力度

对违法犯罪行为进行惩处的目的,一是惩罚,二是威慑[6]。如果当事人的违法犯罪成本不高,不仅无法使当事人得到足够的惩处,也难以对社会产生威慑,无法对人们就该种违法犯罪行为的预防产生足够的激励。这对于公共建筑质量问题同样适用,与容忍公共建筑质量问题从而获得的利益相比,违法违规的处罚太轻,成本太低,这是我国公共建筑事故频发的原因之一。对于法律责任的追究,我国实践中也存在执法不严的情况,出现事故后,有关部门不对责任人进行追究,反而将事故原因单独归结于事故中当事人的一些违法问题,即便是对责任人追究责任,也往往流于形式。因此,要解决公共建筑质量问题,必须要加大责任追究力度:第一,在立法层面,要加大违法成本,对违法违规行为导致公共建筑出现质量事故的人员予以严格惩处,使公共建筑建设过程中的相关人员不敢违法违规;第二,在执法层面,要严格执法,做到违法必究,对公共建筑事故原因要客观分析,而不是简单归责,坚决不放过任何一个违法违规行为。

五.他山之石

(一)公共建筑保险制度

在公共建筑质量事故致人损害事故中,受害者的赔偿问题比较难以解决。而公共建筑保险制度可以较好地解决这一问题,保障受害者的利益。例如,法国于1978年制定的《斯比那塔法》(Spin-ettaACT)[7]规定了不少于10年期的强制保险责任①。英国通过将保险与贷款条件相挂钩,间接地强制性实施工程质量保险制度[8]。我国也可参照这一机制,先在公共建筑领域实施,逐渐扩展至其他建筑领域。保险制度的引入,使得保险公司在一定程度上能够对建筑的质量进行监督,同时保险公司也可以实行浮动保险费率,按照建设、施工等单位的资质和以往的记录,对工程质量缺陷多发的单位实行较高的费率,以此来促使建设施工单位对工程质量的把控。

(二)第三方质量检验制度

我国建筑工程质量监管主体众多,但监管效果并不理想,根本原因在于质量监督机构的地位不独立,无法客观公正地对工程质量进行检验和监督。因此,解决工程质量检测方的地位问题,是提升工程质量监督效果的关键。美国的建筑行业具有大量的行业组织,不仅对建筑行业标准及时进行修改,并且行业组织内存在非营利性的质量认证机构,可以对建设工程质量进行检测和认证[9]。这样的质量检测组织能够一定程度避免行政干预和工程建设方的影响,以一个独立的第三方角色对建筑工程质量进行检测。我国拥有建筑行业协会组织,但长期以来并未充分发挥作用,国外的经验值得借鉴。

本文来源:《南宁师范大学学报》:http://www.zzqklm.com/w/qk/25890.html